整理了《公路安全保护条例》第二十八条的全文内容、主旨和释义，以加深对公路安全保护条例第二十八条的理解。公路安全保护条例第二十八条内容如下：
申请进行涉路施工活动的建设单位应当向公路管理机构提交下列材料：
（一）符合有关技术标准、规范要求的设计和施工方案；
（二）保障公路、公路附属设施质量和安全的技术评价报告；
（三）处置施工险情和意外事故的应急方案。
公路管理机构应当自受理申请之日起20日内作出许可或者不予许可的决定；影响交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门的同意；涉及经营性公路的，应当征求公路经营企业的意见；不予许可的，公路管理机构应当书面通知申请人并说明理由。
主旨
本条是关于涉路施工许可程序的规定。
释义和理解
一、申请涉路施工许可需要提交的材料。本条例规定，申请实施涉路施工许可项目，申请人应向相关公路管理机构提交设计方案、施工方案、质量和安全技术评价报告及应急方案等相应的申请材料。本条例对需要提交的申请材料进行了明确，解决了实践中要求申请人提交材料不明确、不规范的问题。除了要求申请人提交本条规定的申请材料外，公路管理机构不得要求申请另行提交其他不相关的材料，增加申请人的负担。需要指出的是，本条规定的是需要申请人提供的实体性申请材料。除此以外，申请人还应提交一些程序性的材料，以确保行政许可程序顺利实施，根据《中华人民共和国行政许可法》、《公路安全保护条例》、《交通行政许可实施程序规定》、《路政管理规定》等相关法律、法规、规章的规定，程序性的材料主要包括申请书、申请人（建设单位）机构证明、授权经办人办理的委托书、经办人身份证明等。申请材料目录清单应按照有关规定予以公示。
申请人提交申请材料后，相关公路管理机构应根据《中华人民共和国行政许可法》有关规定及时作出处理，对申请材料不齐全或者不符合法定形式，申请人当场不能补全或者更正的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。对于申请材料齐全、符合法定形式的，应当予以受理。
二、本条是对许可申请材料的要求，实质上也是许可申请条件的规定。涉路施工项目，必须经过公路管理机构实质性审查，在确认设计方案、施工方案符合有关技术规范，安全技术评价报告结论认可，应急方案健全，符合公路安全运行的要求时，作出准予许可的决定。
（一）设计方案、施工方案。涉路施工项目具有很强的公路行业技术属性，为了确保公路安全运行，其设计方案应该由相应资质、熟悉公路行业技术规范的单位编制，其施工单位也必须符合相应的资质要求。
（二）安全评估报告。本条例明确规定安全评价制度，主要是为行政许可决策提供全面的技术支持和保障，通过查找、分析和预测工程设计和施工过程中存在的危险、有害因素以及可能导致的危险、危害后果和程度，提出合理可行的安全对策措施，指导危险源监控和事故预防。
1．安全评价的内容，应包括设计和施工方案是否规范、施工期限是否合理、防护措施是否科学、应急处置措施是否健全等方面内容。
2．安全评价方式可以为专家评审和机构评价等方式，原则上由申请人选择安全评价方式，但对于项目复杂、规模较大的涉路行为，应进行机构评价。
专家评审的工作要求：一是省级公路管理机构负责建立评审专家库，并根据专家身体状况、业务能力及信誉情况实施动态管理，明确了评审专家库的组建要求。二是应由申请人在专家库中随机抽取，组建专家评审委员会，评审委员会成员的人数、专业资质和职业道德应符合有关要求。三是必须符合相应的程序，评审会前的准备工作和评审会的召开都应按要求开展。四是公路管理机构不得就安全评价发表导向性意见。
机构评价的工作要求：一是由申请人委托符合规定条件的安全评价机构实施安全评价，公路管理机构及其工作人员不得指定申请人接受特定的安全评价机构。二是安全评价机构要具有相应资质并在省级公路管理机构登记备案等。申请人与安全评价机构签订安全评价合同后，应当向公路管理机构告知性备案。安全评价机构应当全面、细致、独立地开展安全评价工作，出具安全评价报告，并对结论承担法律责任，并明确了安全评价报告的基本内容。申请人应当对安全评价报告及时回应，形成书面答复意见。三是公路管理机构认为安全评价机构出具的安全评价报告不符合事实和有关规定的，有权要求申请人重新提交安全评价报告。四是出具的报告提出的修改完善建议合理的，申请人应对设计、施工方案进行修改，并提交相关的修改证明材料。
安全技术评价实施办法及有关工作程序的具体规定，应由交通运输部制定有关规章予以明确。
3．公路管理机构承担的法律义务和责任。一是组织实施涉路行为行政许可安全评价的公路管理机构，不得以任何理由或者方式向安全评价机构收取费用或者变相收取费用；负责涉路行为行政许可的工作人员，不得作为专家评审委员会成员参与专家评审或者收取评审费用。二是公路管理机构在组织实施安全评价过程中，索取、收受他人财物或者利用特殊身份和影响力操纵评价结论的，由上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是公路管理机构应当将安全评价的范围、依据、条件、程序以及需要提交的全部材料的目录进行公示。
（三）应急方案。涉路施工许可的设定，其初衷就是为了规范涉路施工项目的管理，防范不规范施工可能带来的安全隐患，以保障公路的完好、安全、畅通，确保人民群众的安全出行。基于此，《公路法》和本条例的许多制度设计，都坚持“安全第一、预防为主”的方针，努力采取措施，做到防患于未然。但是，由于各方面的原因，还不可能做到百分之百地避免事故的发生，作为涉路施工单位，要严格按照许可批准的技术要求、时间节点、确定路段实施施工；同时，也要对施工过程中各种可能出现的风险进行全面的分析，并针对存在的风险点制定严密的工作措施予以防范。同时，也要做好一旦发生事故的应急救援准备，尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。
三、涉路施工许可的期限。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，除当场可以做出许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定；20日内不能作作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人；但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本条例根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，进一步明确涉路施工许可的许可期限为20日，本条规定的期限并非《中华人民共和国行政许可法》第四十二条所谓的“法律、法规另有规定的”情形，而是对《中华人民共和国行政许可法》规定的确认。因而，并不排除20日内不能作出决定的情况下，经公路管理机构负责人批准，延长10日的规定的适用。需要指出的是，公路管理机构实施涉路施工许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。同时，依照法律、法规和规章的规定需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审、安全评价的，所需时间不计算在本条规定的期限内。
四、征求相关单位的意见。根据《公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，涉路施工项目涉及交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。根据《中华人民共和国行政许可法》有关“统一受理、统一决定”的办理原则，公路管理机构受理申请人的涉路施工申请后，应将相关资料及时抄告公安机关交通管理部门。公安机关交通管理部门接到公路管理机构传送的申请资料后，应及时与申请人取得联系，提出具体审批意见。同意的，由公安机关交通管理部门加盖公章回传给公路管理机构；不同意的，公安机关交通管理部门应及时向申请人说明具体理由，并回传给公路管理机构；逾期未回复的，视为同意。涉路施工活动涉及经营性公路的，公路管理机构应征求公路经营者的意见，收费公路经营者应在公路管理机构规定的时限内提出意见，逾期不提出意见的，视为无意见；公路经营企业的意见，是公路管理机构作出许可决定的参考意见，对许可决定本身不产生实质性影响。
五、不予许可说明理由制度。公路管理机构作出不予行政许可决定的，应当说明理由，并告知申请人享有的权利。说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。说明理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、清楚。说明理由作为行政程序的一项制度，具有以下重要功能：
（一）说服功能。公路管理机构基于民主的要求，应将决定的理由明白、易懂、令人信服地向申请人说明，可以增强公众对政府的信任感，避免对立。
（二）自律功能。对于公路管理机构而言，通过说明理由，可促使其事先充分考虑许可决定的事实根据和法律依据，在理由充分、推理严密的情况下形成自己的判断，慎重地作出决定，避免职业性的草率，防止行政专断，促进公路管理机构的自我监督，从而保证决定的正确性。
（三）保护功能。公路管理机构作出行政决定，特别是对申请人作出不利处理后，要考虑到申请人可能会对决定不服。申请人只有通过公路管理机构了解其作出该决定的理由，才能认真考虑请求行政救济的可能性，确定是否提起和如何提起行政复议或者行政诉讼，从而增强对申请人权益的保护。
（四）证明功能。对于行政复议的受理机关或者人民法院来说，通过决定的理由，可以了解公路管理机构作出该决定的动机和依据，便于对其进行审查。
（五）引导作用。在许可决定中说明理由，还可以使公路管理机构在以后处理同类案件时有据可循，促成平等保护。公众也可以通过了解公路管理机构对特定事务在事实上和法律上的意见或态度，提高其预测的可能性，对公众的行为具有一定的引导的作用。
