整理了《上海市城市管理行政执法条例》第二十一条的全文内容、主旨和释义，以加深对上海市城市管理行政执法条例第二十一条的理解。上海市城市管理行政执法条例第二十一条内容如下：
城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时，可以依法扣押与违法行为有关的物品。
城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押措施，应当遵守法律、法规规定的条件、程序和期限。
城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。对于经调查核实没有违法行为或者不再需要扣押的，应当解除扣押，返还物品。
城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时，对违法事实清楚的，依法应当没收的非法物品，予以没收。城管执法部门以及乡、镇人民政府对依法没收的非法物品，除依法应当予以销毁的外，应当按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项应当依照规定上缴国库。
主旨
本条是关于扣押及依法没收物品处置程序的规定。
释义和理解
《修正案》在本条第一至三款中增加了“乡、镇人民政府”这一执法主体的表述，其余内容未变。根据《实施意见》精神，乡镇人民政府内设城管执法机构，以乡镇人民政府的名义进行执法。第一款是规定城管执法部门以及乡镇人民政府在查处违法行为时，可以依法扣押与违法行为有关物品的规定。扣押是行政机关直接对当事人的设施、财物予以暂时性控制的行政强制措施。《行政强制法》明确规定，扣押等强制措施的设定权只能由法律、法规规定，政府规章、部门规章及政府规范性文件无权设定。因此，本款中“可以依法”的规定，指的是城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押物品的行政强制措施必须有法律、行政法规或者地方性法规的明确授权。例如，为加强对乱设摊等违法行为的查处力度，《上海市市容环境卫生管理条例》明确授权城管执法部门对乱设摊、偷倒垃圾的违法行为进行查处时，可以依法扣押与违法行为相关的物品及工具。
第二款是关于城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押的条件、程序和期限规定。扣押是行政机关直接对当事人的设施、财物予以暂时性控制的行政强制措施，构成对当事人财产权的限制，若运用不当会对当事人的财产造成不必要的损害。为此，《行政强制法》对强制措施的实施有严格的条件、程序和期限的规定要求，有的专门法律、法规还对上述条件、程序和期限作了更为严格的限定。因此，本款明确规定城管执法部门以及乡、镇人民政府在实施扣押措施时，应当遵守法律、法规规定的条件、程序和期限。城管执法部门在具体执行扣押措施时，应当着重把握以下几个方面内容：
一是严格遵循实施扣押措施的前提条件。首先，只能在履行城管执法职责过程中实施。扣押措施的实施目的是为了维护社会公共利益和社会管理秩序。由于扣押措施只是暂时性地限制公民、法人或者其他组织的财产权利，所以扣押措施的实施中只能是在城管执法部门或乡、镇人民政府履行城管执法职责过程中，职责工作外或者与执法职责工作无关的活动中不得实施扣押措施。其次，要符合法律、法规规定可以实施扣押措施的情形。扣押措施的实施，必须是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施，这几类情形既是实施扣押措施的条件，也是实施的目的。城管执法人员在实施扣押措施必须具备可以实施的情形，若一些乱设摊当事人自觉接受处罚，对其相关物品就不必施以扣押。此外，对一些违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，通过说服教育等方式能达到行政管理目的，不得实施扣押措施。最后，必须由城管执法部门或者乡、镇人民政府实施。《行政强制法》明确，强制措施应当由行政机关或者行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施，实施的执法人员具备执法资格。根据这项规定，有权行使扣押措施的主体只能是城管执法部门以及乡、镇人民政府，同时实施的城管执法人员应当具备执法资格，持有执法证。另外，实施扣押只是与违法行为有关的物品，与违法行为无关的物品不得扣押。
二是要遵守法律、法规规定的实施扣押措施的程序。根据《行政强制法》第十八条、第十九条规定，实施扣押措施的程序包括内部程序和外部程序。内部程序包括，实施扣押措施前应当向城管执法部门负责人报告并经批准。扣押措施直接关系到公民的财产权等基本权利，不能作由行政执法人员随意作出。但是一些情况紧急的情形下，有时需要当场实施扣押措施，可能来不及进行报告，可以先实施扣押措施，但应当在二十四小时内报告，并补办批准手续。外部程序包括：（1）由两名以上城管执法人员实施；（2）出示执法身份证件；（3）通知当事人到场；（4）当场告知当事人采取措施的理由、依据和当事人依法享有的权利、救济途径；（5）听取当事人陈述和申辩；（6）制定现场笔录和在现场笔录上签名、盖章；（7）制作扣押决定并送达当事人。
三是要遵守法律、法规规定实施扣押措施的期限。这里的法定期限是指《行政强制法》关于实施扣押措施的一系列期限规定。首先是扣押措施的延续期限。《行政强制法》规定，扣押期限不得起过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三十日，法律、行政法规另有规定的除外。其次是实施扣押措施的报告期限，《行政强制法》规定，行政机关实施行政强制措施应当经部门负责人批准，可能来不及进行事先报告的，可以先实施扣押措施，但应当在二十四小时内报告，并补办批准手续。
第三款是对城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押后的法定职责的规定，包含两方面要求。一是城管执法部门或城管执法机构实施扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。这里的法定期限，指的是扣押措施的期限，即扣押期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三十日。这里的处理决定，指的是扣押措施的解除决定及扣押物品的处理。对扣押物品的处理，具体可包括退还物品，依法应当没收的非法物品予以没收，依法应当销毁的物品依法销毁等。需要注意的是，由于现行城管执法的办理期限，法规规范未作规定，而扣押物品的期限法律有明确规定。为充分发挥扣押措施的作用，城管执法部门或城管执法机构在办理案件时应当提高办案效率，尽可能在扣押期限内对违法行为作出是否处罚等决定；对来不及作出的，应当依法解除扣押措施，并对扣押物品作出处理。
二是对经调查核实没有违法行为或者不需要扣押的，城管执法部门或城管执法机构应当解除扣押，返还物品。实施扣押的目的是为了确保违法事实尽快查实，督促当事人及时来接受处理，对经调查核实没有违法行为或者不需要扣押的，城管执法部门或城管执法机构理应解除扣押措施，立即返还扣押物品。若未及时返还物品或者未进行妥善保管，造成物品损失的，应当承担赔偿责任。
第四款为《修正案》中新增条款，规范了区县城管执法部门和乡、镇人民政府对于依法应当没收的非法物品的处置程序。根据《行政处罚法》第五十三条之规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。该新增条款是对没收物品处置程序的重要完善和补充。
