美国应急管理的三个阶段

美国应急管理的发展经历了三个阶段：民防，备战，备灾。

美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了国防理事会，该理事会建立了战争工业委员会，并要求各州成立相应的机构，这标志着美国民防制度的开创，其作用在于避免美国公民遭受战争的打击，并为美国调动一切人力、物力和财力赢得战争提供了制度保证。

第二次世界大战（以下简称“二战”）期间，为确保战时生产的安全，成立“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。1941年，罗斯福取消了联邦国防理事会的机构设置，以“民防办公室”取而代之。民防办公室下辖44个州、1000个地方国防理事会，为美国赢得二战的胜利立下了汗马功劳。

美国最初的应急管理虽然来源于两次世界大战中成长起来的民防，但它为非战时应急管理积累了宝贵的经验。

二战结束后，美国与苏联展开了长达半个世纪之久的冷战，美国的民防受到了美苏关系变化的影响。1949年，应急管理办公室下成立了“联邦民防局”，主要职责是对民防事务提供技术支持。1951年1月，“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构，并接管了“国家安全资源委员会”的职责，它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关。1958年，“联邦民防局”与“国防动员办公室”合并为“民防与国防动员办公室”。20世纪50年代，美国民防主要侧重战争准备，而非灾难救助。20世纪60年代初，三场大规模的自然灾害引起了美国政府的关注：1960年，蒙大拿州发生里氏7.3级地震，飓风Donna袭击佛罗里达西海岸；1961年，飓风Carla袭击了得克萨斯州。美国政府于1961年成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”（1968年改称“应急准备办公室”），其主要职能包括资源调配与利用，灾害救助与恢复，经济稳定与政府的持续性。1971年，民防办公室更名为“防务民事准备局”，各州及地方获得的拨款一半用于备战，另一半用于备灾。1977年，全美州长联合会发表报告《1978年应急准备计划：最终报告》提出：联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理，创建一个联邦应急机构，其职能包括减缓、准备、响应与恢复，在各州建立相应的机构。1979年，美国政府成立了联邦应急管理署（FEMA），这在美国应急管理发展史上是一件具有里程碑意义的大事。联邦应急管理署由一系列的联邦部门合并组成，包括国家消防管理局、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦保险局、联邦广播系统等，赋予了许多新的应急准备与减缓职能。

20世纪80年代末、90年代初，苏联解体，东欧剧变，苏联核打击战争的威胁淡去，美国成为世界上仅存的超级大国，自然灾害成为各国关注的焦点。

1993年，美国公共管理国家研究院发表报告《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》，美国总审计署（GAO）也发表了两份报告，分别是《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》，这3份报告的结论是对应急管理署的改革进行理论探讨。

1992年，詹姆斯•李•维特执掌应急管理署大权后，在应急管理署进行了大刀阔斧的改革：在内部，他在灾害服务领域大胆地采用新技术，突出强调应急管理的减缓及风险规避的作用；在外部，他加强了与各州及地方的联系，建立了应急管理署与国会、媒体的新型关系。在1993年中西部9个州的洪灾和1994年加州的Northridge地震应对工作中，应急管理署采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的信心，应急管理的价值与重要性也因此得到提升。

概括起来，美国应急管理经历了三个阶段：以应战为主，应战与备灾并重，以备灾为主。